Хууль Боловсруулах Ажиллагаанд Оролцоог Хангах, Иргэд, Байгууллага, Олон Нийтийн Санал Авах Практикийн Судалгаа (2014.12.20)

20 Dec Хууль Боловсруулах Ажиллагаанд Оролцоог Хангах, Иргэд, Байгууллага, Олон Нийтийн Санал Авах Практикийн Судалгаа (2014.12.20)

Энд дарж судалгааг бүрэн эхээр татаж авна уу.

МЭДЭГДЭЛ

 Энэхүү тайланг бэлтгэхэд ишлэл болгосон бүх цахим мэдээлэл, хэвлэмэл бүтээл, төрийн эрх бүхий байгууллагаас гаргаж өгсөн мэдээлэл үнэн зөв, бодит байдалд нийцсэн гэж үзэж, тайланд ашигласан болно. Мөн энэхүү тайланд шаардлагатай мэдээллийг бүрэн олж цуглуулсан гэсэн баталгааг судалгааны баг өгөөгүй болно. Тайланд тусгагдсан харьцуулалт, үнэлгээ, дүгнэлт, зөвлөмж санал нь тус  “ЭмДиЭс ХаанЛекс” ХХН-ийн зөвлөх үйлчилгээний багийн санал бөгөөд судалгааны ажлыг санхүүжүүлсэн НҮБ-ийн хөгжлийн хөтөлбөр, Улсын Их Хурлын Тамгын газрын хэрэгжүүлж байгаа “Иргэдийн оролцоотой хууль тогтоох ажиллагааг дэмжих нь” төсөл, Хууль зүйн яамны албан ёсны байр суурь, үзэл бодлыг илэрхийлээгүй болно.

 ТАЛАРХАЛ

 Хууль боловсруулах ажиллагаанд оролцоог хангах, иргэд, байгууллага, олон нийтийн санал авах практикийг судлах Зөвлөх үйлчилгээний энэхүү сонирхолтой ажлыг гүйцэтгэх боломж олгож, дэмжин ажиллаж байгаа “Иргэдийн оролцоотой хууль тогтоох ажиллагааг дэмжих нь”  төслийн захирал Д.Болдбаатар, Төслийн зохицуулагч Г.Золжаргал, Төслийн зөвлөх Н.Лувсанжав, ХЗЯ-ны газрын дарга Т.Бат-Өлзий нарт  гүн  талархал илэрхийлж байна.

 Үндэслэл:

 Монгол Улсын Их Хурлын 2012 оны 37 дугаар тогтоолоор баталсан “Монгол Улсын Засгийн газрын 2012-2016 оны үйл ажиллагааны хөтөлбөр”-т “Хуулийн тухай хуулийг батлуулж, хуулийн хэрэгцээ шаардлага, хэрэгжилтийг үнэлдэг болох”-оор заасан. Энэ хүрээнд “Иргэдийн оролцоотой хууль тогтоох ажиллагааг дэмжих нь”  төслийн  зүгээс 2013 онд хуулийн төсөл боловсруулахад тавигдах хууль зүйн техникийн болон агуулгын шаардлага, олон улсын туршлага, стандарт, хуулийн төслийн үр нөлөөний шинжилгээ хийх аргачлал зэргийг судлан, тайлан гаргаж Хууль зүйн яамны “Хуулийн тухай” хуулийн төсөл боловсруулах Ажлын хэсэгт өгсөн байна. Тус яамны Ажлын хэсэг хуулийн төслийг “Хууль тогтоомжийн тухай” хуулийн төсөл болгон боловсруулж, Засгийн газрын хуралдаанд хэлэлцүүлэхээр бэлтгэж байгаа юм  байна. Энэхүү хуулийн  төсөлд туссан зарим асуудлыг гүнзгийрүүлэн судалж, төслийг улам боловсронгуй болгоход дэмжлэг үзүүлэх үүднээс хуулийн төсөл боловсруулах ажиллагаанд оролцоог хангах, иргэд, байгууллага, олон нийтийн саналыг авахтай холбоотой харилцааг хэрхэн зохицуулах тухайд нэмэлт судалгаа хийж санал зөвлөмж гаргах, тодорхой хуулийн төслийг боловсруулах явцад  туршиж үзэх шаардлагатай байна гэж төслийн зүгээс үзсэн. Уг зорилгоор судлаачдын баг шалгаруулахаар сонгон шалгаруулалтыг НҮБХХ-ийн санхүүжилтээр Улсын их хурлын Тамгын газар дээр хэрэгжиж буй  “Иргэдийн оролцоотой хууль тогтоох ажиллагааг дэмжих нь” төслөөс зарласан.

 Уг сонгон шалгаруулалтад тус “ЭмДиЭс ХаанЛекс” ХХН шалгарч, 2014.10.22-ны өдөр гэрээ байгуулсан бөгөөд  өнөөдөр графикийн дагуу энэхүү ажлын эцсийн тайланг Та бүхэнд толилуулж байна.

 Зорилго

 “Хууль, УИХ-ын бусад шийдвэрийн төсөл боловсруулах, өргөн мэдүүлэх журмын тухай” хуулийг боловсронгуй болгох зорилгоор шинэ хуулийн төсөл боловсруулагдаж байгаатай холбогдуулан хуулийн төсөл боловсруулах ажиллагаанд оролцоог хангах, иргэд, байгууллага, олон нийтийн саналыг авахтай холбоотой зохицуулалт, түүний хэрэгжилтийг судалж, санал зөвлөмж боловсруулахад зөвлөх үйлчилгээний зорилго оршино.

 Хамрах хүрээ, хийгдэх ажил:

 3.1. Энэ чиглэлээр өмнө хийгдсэн судалгаа, гадаад орнуудын хуулийн төсөл боловсруулах, өргөн мэдүүлэхтэй холбоотой харилцааг зохицуулсан ижил төстэй хууль, эрх зүйн акт, олон нийтийн оролцоог хангах, холбогдох талуудаас санал авах асуудлыг хэрхэн зохицуулсныг дэлгэрүүлэн судлах.

 3.1.1. Хуулийн төсөл боловсруулахад оролцоог хангаж, санал авч буй одоогийн үйл явц ба Хууль тогтоомжийн тухай хуулийн төсөлд тусгагдсан үйл явцыг харуулсан зураглал хийх

 3.1.2. ХЗЯ, УИХ-ын Тамгын газартай зөвшилцсөний үндсэн дээр сүүлийн үед батлагдсан 2-3 хууль, түүнчлэн боловсруулах шатандаа буй 2-3 хуулийн төслийг сонгон авч, тэдгээрийг боловсруулах явцад олон нийтийн оролцоог хангах, санал авах ажиллагаа хэрхэн явагдсан, явагдаж байгаа, тухайн харилцааг хэрхэн  зохицуулахаар тусгаж  байгаа талаар дэлгэрэнгүй дүгнэлт хийж, бодлогын зөвлөмж, эрх зүйн зохицуулалтын санал боловсруулах, энэ талаар тайлан бэлтгэх.

 3.2. Судалгаа, дүгнэлт хийж, санал боловсруулахдаа олон улсын сайн практик болон Монгол улсын хууль тогтоох тогтолцооны онцлогийг харгалзан үзэх

 3.3. Холбогдох уулзалт, семинарт оролцож хийсэн судалгааны үр дүнгийн талаар танилцуулга хийх эдгээр болно.

 Манай багт багийн ахлагч  Д.Дүгэржав, багийн гишүүн Д.Мөнхгэрэл, Ц.Одмаа, А.Мөнхзул, М.Золзаяа, Б. Одзаяа нар ажиллав.

 Арга зүй, аргачлал

Энэхүү судалгааны ажлыг гүйцэтгэхэд дараахь арга, арга зүйг ашигласан болно.

Бичиг баримтын судалгаа шинжилгээ. Зөвлөх үйлчилгээг хэрэгжүүлэхдээ хуулийн төсөл боловсруулах ажиллагаанд оролцоог хангах, иргэд, байгууллага, олон нийтийн саналыг авахтай холбоотойгоор өмнө хийгдсэн судалгаа, гадаад орнуудын хуулийн төсөл боловсруулах, өргөн мэдүүлэхтэй холбоотой харилцааг зохицуулсан ижил төстэй хууль, эрх зүйн акт, олон нийтийн оролцоог хангах, холбогдох талуудаас санал авах асуудлыг хэрхэн зохицуулж, хэрэгжүүлдэг талаар холбогдох мэдээллийг цуглуулж, шаардлагатай орчуулга, харьцуулалт хийж, нэгтгэн манай орны нөхцөлд тохиромжтой зохицуулалтын хувилбарыг тодорхойлох.

Харьцуулсан судалгаа. Хөгжингүй болон хөгжиж байгаа улс, нэгдсэн болон холбооны улс,  газарзүйн байрлал, оролцооны ардчиллыг хөгжүүлэх талаар зохих туршлага бүхий гэж тооцогддог байдлыг харгалзан тодорхой улсыг сонгон мэдээлэл цуглуулж, Монгол Улсад хуулийн төсөл боловсруулахад оролцоог хангаж буй байдалтай харьцуулан судлах

Анкет, асуулга. Нэг талаас төрийн байгууллага-хууль санаачлагч, хуулийн төсөл боловсруулагчид, нөгөө талаас хуулийн төсөлд саналаа тусгахад олон нийтийн оролцоо хэрхэн хангаж буйг тандах зорилгоор Иргэд, ТББ-аас асуулга явуулах замаар оролцоог хэрхэн хангаж байгаа болох, хэрхэн оролцож байгаа талаар тэдний байр суурийг тодорхойлж харьцуулан дүгнэх

Ажиглалт, зорилтот бүлгийн уулзалт ярилцлага хийх. Хуулийн төсөл боловсруулах шатанд байгаа болон батлагдсан хуулиудаас сонгож, боловсруулалтын шатанд иргэдийн оролцоог хангасан, хангаж байгаа байдлыг бичиг баримтын болон ярилцлагын аргаар тодорхойлох. Мөн хуулийн төслийн хэлэлцүүлгийг бодит байдал дээр нь ажиглах, хуулийн эх баригчидтай уулзалт ярилцлага хийх замаар оролцоог хэрхэн хангаж байгаа, түүний үр дүн, ололт, бэрхшээлийг хэрхэн үзэж буйг тодорхойлох

Хууль тогтоомжийн тухай хуулийн төслийг боловсронгуй болгох талаар саналаа томьёолох. Хууль, Улсын их хурлын шийдвэрийн төсөл, боловсруулах, өргөн мэдүүлэх журмын тухай хууль болон бусад хууль,  Хууль тогтоомжийн тухай хуулийн төсөлд оролцоог хангах талаар тусгасан зохицуулалтыг харьцуулан судлах, мөн сонгож судалсан гадаад орнуудын сайн туршлага, хуулийн төсөл боловсруулахад олон нийтийн оролцоог хангах талаарх төрийн байгууллагын асуулга, иргэд, ТББ-ын асуулгын судалгаанаас хийсэн дүгнэлт зэрэгт үндэслэн Хууль тогтоомжийн тухай хуулийн төсөлд иргэд, олон нийтийн оролцоог хангахтай холбоотой харилцааг хэрхэн тусгах талаар саналаа томъёолон зөвлөмж болгох

Тайлан, зөвлөмж боловсруулах. Дээрх бүх судалгааны үр дүнд хуулийн төсөл боловсруулах явцад олон нийтийн оролцоог хангах, саналыг нь авч тусгах ажиллагаа хэрхэн явагдсан,  явагдаж байгаа, тухайн харилцааг Хууль тогтоомжийн тухай хуулийн төсөлд хэрхэн  зохицуулах болон зохион байгуулалт, арга зүйн хувьд цаашид анхаарах асуудлын талаар дүгнэлт хийж, бодлогын зөвлөмж, эрх зүйн зохицуулалтын талаарх саналын үндэслэлээ тодорхойлох

 Хэлэлцүүлэг хийх, гарсан саналыг тусгах. Боловсруулсан санал, зөвлөмжөө төслийн зүгээс тдорхойлсон холбогдох байгууллага, хүмүүсээр хэлэлцүүлж гарсан саналыг тусгав.

АГУУЛГА

НЭГДҮГЭЭР БҮЛЭГ. ОНОЛЫН ҮНДЭСЛЭЛ………………………………………………….. 8

ХОЁРДУГААР БҮЛЭГ. ИРГЭДИЙН ОРОЛЦОО: ЗАРИМ ОРНЫ ТУРШЛАГА….11

2.1. ӨМНӨД АФРИК…………………………………………………………………………………….11

2.1.1. Эрх зүйн орчин……………………………………………………………………………………12

2.1.2. Олон нийтийн оролцооны арга, талууд………………………………………………..17

2.1.3. Тулгамдаж буй асуудал……………………………………………………………………….20

2.2. КАНАД УЛС…………………………………………………………………………………………..22

2.2.1. Эрх зүйн орчин……………………………………………………………………………………22

2.2.2. Олон нийтийн оролцооны арга, талууд………………………………………………..25

2.2.3. Тулгамдаж буй асуудал………………………………………………………………………28

2.3. БҮГД НАЙРАМДАХ СОЛОНГОС УЛС……………………………………………………30

2.3.1. Эрх зүйн орчин…………………………………………………………………………………..30

2.3.2. Олон нийтийн оролцооны арга, талууд………………………………………………..36

2.4. БҮГД НАЙРАМДАХ ПОЛЬШ УЛС………………………………………………………….38

2.4.1. Эрх зүйн орчин…………………………………………………………………………………..38

2.4.2. Олон нийтийн оролцооны арга, талууд………………………………………………..42

ГУРАВДУГААР БҮЛЭГ. ИРГЭДИЙН ОРОЛЦОО: МОНГОЛ УЛСЫН НӨХЦӨЛ БАЙДЛЫН СУДАЛГАА………………………………………………………………………………..44

3.1. Эрх зүйн орчин………………………………………………………………………………………44

3.2. Олон нийтийн оролцооны арга, талууд…………………………………………………..50

3.3. Хууль, Улсын Их Хурлын бусад шийдвэрийн төсөл боловсруулах, өргөн мэдүүлэх журмын тухай хууль болон Хууль тогтоомжийн тухай хуулийн төсөлд иргэд, олон нийтийн оролцоог хангах талаар тусгасан зохицуулалтын харьцуулалт………………………………………………………………………………………………..53

3.4.Зөвлөмж……………………………………………………………………………………………….63

3.5. Хуулийн төсөл боловсруулахад олон нийтийн оролцоог хэрхэн хангасан талаар сонгосон жишээн дээр хийсэн судалгаа…………………………64

3.5.1. Гэмт хэргийн тухай болон Зөрчлийн тухай хуулийн төсөл……………………..64

3.5.2. Хүүхдийн эрхийн тухай болон Хүүхэд хамгааллын тухай хуулийн төсөл..68

3.5.3. Гэр бүлийн тухай хуулийн төсөл………………………………………………………….71

3.5.4. Малын индексжүүлсэн даатгалын тухай хууль /2014.06.13-нд батлагдсан/………………………………………………………………………………………………….72

3.5.5. Тамхины хяналтын тухай хууль /2012.10.24-нд батлагдсан/………………….74

3.6. Иргэний оролцооны тухай хуулийн төслийн хэлэлцүүлгийн явцад хийсэн ажиглалт……………………………………………………………………………………………………..76

3.7. Хууль санаачлагчдаас авсан асуулгын дүн……………………………………………..77

3.8. Төрийн бус байгууллагаас авсан анкетын судалгаа…………………………………81

3.9. Иргэдээс авсан анкетын судалгаа …………………………………………………………..84

3.10. Тулгамдаж буй асуудал………………………………………………………………………..86

ДӨРӨВДҮГЭЭР БҮЛЭГ. ДҮГНЭЛТ, ЗӨВЛӨМЖ…………………………………………….92

4.1. Ерөнхий дүгнэлт, зөвлөмж……………………………………………………………………..92

4.2. Хууль тогтоомжийн тухай хуулийн төслийг боловсронгуй болгох талаарх санал, зөвлөмж……………………………………………………………………………………………95

4.3. Хууль боловсруулахад олон нийтийн оролцоог хангах чиглэлээр “Хууль тогтоомжийн тухай” хуулийн төсөлд тусгах санал………………………………………..103

ХАВСРАЛТУУД

ХАВСРАЛТ 1 / Хууль санаачлагчдаас авсан анкетийн судалгаа/………………….108

ХАВСРАЛТ 2 / Төрийн бус байгууллагуудаас авсан анкетийн судалгаа/……….124

ХАВСРАЛТ 3 / Хуулийн төсөл боловсруулахад иргэдийн оролцоог хэрхэн хангаж буй талаар  иргэдээс авсан анкетийн судалгаа/………………………………..131

ХАВСРАЛТ 4 / Хууль санаачлагчдын цахим хуудсанд хийсэн ажиглалт/………149

ХАВСРАЛТ 5 /ОУПХ-оос гаргасан парламентын цахим хуудасны сайн практикийн талаарх зөвлөмжийг  монгол улсын парламентын цахим хуудастай харьцуулах нь/…………………………………………………………………………………………..161

ХАВСРАЛТ 6 /Ашигласан материалын жагсаалт/………………………………………..165